Cinco propuestas para una España federal
Elviro Aranda Álvarez
Profesor de Derecho Constitucional y exdiputado del PSOE
No creo que “la cuestión territorial” sea o haya sido el principal problema de España. Durante nuestra historia política y social hemos tenido asuntos de mucha más gravedad que las relaciones entre los distintos territorios que conforman el Estado español. Todos ellos, relacionados con las condiciones de vida y las libertades de los ciudadanos: durante demasiado tiempo hemos vivido con las libertades limitadas, en manos de autócratas y con notables desequilibrios sociales. Incluso creo que, si las cosas siguen como van en estos momentos y no mejora nuestra situación económica, se agudizarán algunos de esos problemas históricos.
Pero sí es cierto que desde el inicio de Transición a la democracia se activó una demanda de autogobierno por parte de los partidos nacionalistas vascos y catalanes que no ha cesado, pese a los notables cambios del modelo territorial español, a lo largo de todos estos años. Se puede decir, sin temor a equivocarnos, que la España centralizada de nuestra historia constitucional ha evolucionado en los últimos treinta años hacía una organización notablemente descentralizada, la más descentralizada que nunca ha existido y, sin embargo, el nivel de reclamación de autogobierno en el País Vasco y Cataluña sigue activo, incluso, con más fuerza. Por lo tanto, si la España de las Autonomías de la Constitución de 1978 se configuró para dar satisfacción a ese nacionalismo, tenemos que concluir que el resultado ha sido un rotundo fracaso.
Así lo creo. La cuestión territorial no es el asunto más importante para los intereses de los ciudadanos españoles, pero sí es la cuestión que con menos claridad y con más “cartas marcadas” ha jugado la clase política en los distintos territorios del Estado: por supuesto, en Madrid, pero también en Cataluña y el País Vasco. Aquí está el gran problema. La falta de claridad y lealtad constitucional de unos y otros que utilizan la incertidumbre y la apertura del sistema en la conformación del Estado Autonómico. Por ello, pese a la gravedad de la situación, creo que ahora estamos en el mejor momento para aclarar la “cuestión territorial”: unos y otros se han quitado la “careta” y muestran su verdadero rostro y, por ello, ofrecen las condiciones para que se hable con suficiente claridad acerca de qué ha de ser España en los próximos años.
Junto a otros colegas del mundo académico, del País Vasco y Cataluña, he tenido la suerte de trabajar y debatir sobre cómo podría organizarse un Estado federal en España, el resultado es el Informe que hace unos días se presentó en FUNCIVA –
Fundación Ciudadanía y Valores – y que recoge cinco propuestas para un debate leal y sereno, del cual apunto aquí los temas que creo más importantes:
Primero. Para iniciar el proceso de conformación del nuevo Estado Federal es imprescindible que todos los territorios que van a formar la Federación, que no tienen por qué ser tantos como Comunidades Autónomas, expresen su compromiso con el proceso federal y, desde el reconocimiento de su identidad nacional y territorial, reconozcan que la mejor manera de organizarse políticamente es formado parte de la España Federal. Organizar un Estado Federal supone un reparto horizontal del poder político en el que cada estado federado, reconociendo que la soberanía está residenciada en el pueblo de la Federación, ejerce las competencias y funciones que le asigna la Constitución Federal desde la lealtad institucional y la cooperación y colaboración entre todos.
Segundo. Se ha de abrir un nuevo proceso de reparto de competencias y establecerlas en la Constitución Federal. Para ello, la experiencia acumulada durante estos años de Estado Autonómico es muy importante. Como punto de partida, se ha de determinar un sistema competencial más claro. No parece que el sistema de atribución de competencias compartidas (v.gr. legislación básica, bases o legislación de desarrollo) haya dado buen resultado; por ello, lo mejor sería suprimirlo y establecer criterio material y/o funcional con competencias bien definidas y cerradas en el texto Fundamental.
A partir de aquí, la Constitución debe establecer un listado con las competencias exclusivas de la Federación que necesariamente debe incluir todas aquellas que garanticen la unidad política del Estado, la unidad económica y la cohesión social de todo el territorio Federal. Todas las competencias no incluidas en esa lista corresponderán a las entidades federadas. Por su puesto, se deben descartar las Leyes Orgánicas de Transferencia o Delegación, y las Leyes Marco. También se tendría que incluir un artículo dedicado a la legislación concurrente a la manera de la Ley Fundamental de Bonn, para que los estados puedan legislar sobre las materias que así se hayan definido y cuando no lo haya hecho previamente la Federación.
Tercero. El sistema de financiación es uno de los grandes problemas de nuestro modelo territorial. La falta de estabilidad, suficiencia, transparencia y corresponsabilidad ha puesto durante todos estos años en cuestión el funcionamiento de las Comunidades Autónomas y la capacidad para hacer frente a los servicios que deben prestar a los ciudadanos. Por ello, una reforma constitucional en clave federal debe prestar especial cuidado a este asunto. Nuestra propuesta apuesta por establecer un nuevo modelo regulado en la Constitución Federal que se sustente sobre los principios de igualdad, suficiencia y ordinalidad. Todos los estados deben tener recursos suficientes para gestionar ciertas prestaciones y políticas públicas básicas como la sanidad, la educación o los servicios sociales. El principio de ordinalidad compensaría a los territorios más perjudicados por los programas de nivelación financiera que se han desarrollado para que todos los territorios tengan garantizados los servicios básicos antes citados. Finalmente, y de acuerdo con los compromisos que España ha adquirido con Europa en su integración en el espacio de gobernanza económica europea, se tendrían que añadir los principios de responsabilidad fiscal, transparencia y estabilidad presupuestaria.
Cuarto. El Estado Federal se sustenta sobre la lealtad federal, que debería estar regulado en el artículo 2 de la Constitución Federal, y la voluntad permanente de cooperación entre los estados y la Federación y de aquéllos entre sí. Aunque estas relaciones no suelen ser fáciles, la práctica en todos los Estados Federales cooperativos que conocemos demuestra que la mejor manera de cumplir estos principios es mediante las relaciones integubermamentales y la existencia de un Senado Federal.
Para ello, se tendría que reformar el actual Senado para convertirlo en una Cámara Federal, en la que los gobiernos de las entidades federadas enviasen a un número de senadores. Este nuevo Senado articularía las relaciones entre la Federación y los estados federados con el objetivo de que éstos participen en las cuestiones federales. El nuevo Senado se debería complementar con una regulación constitucional básica de las Conferencias Sectoriales y de Presidentes que tendría que venir acompañado de una Ley Orgánica de Cooperación.
Quinto. La España Federal necesita un nuevo marco jurídico constitucional para sus relaciones con la Unión Europea y las nuevas organizaciones internacionales en la que se integre. La doctrina científica está unánimemente de acuerdo en que el actual artículo 93 de la CE es insuficiente para sustentar el proceso de cesión de soberanía que los Estados que se integran en estas organizaciones tienen que hacer. Si insuficiente es el artículo 93 CE para un Estado Autonómico, mucho más lo sería para un Estado Federal.
Por ello, entendemos que debería reformarse el artículo 93 de la CE en la línea de introducir una declaración general acerca de la participación de España en la Unión Europea y su voluntad de contribuir al proceso de integración económica y política desde los objetivos y los valores democráticos, el Estado de Derecho, la justicia social y el respeto a la organización federal. Por supuesto se deberían declarar los límites materiales a la transferencia de poderes internos a la UE, ya marcados por el Tribunal Constitucional en el Dictamen 1/2004 sobre el Tratado Constitucional de la Unión Europea.
Finalmente, el Senado Federal, Conferencias de Presidentes, y Conferencia Sectorial de Ministros para Asuntos Europeos configurarían el marco federal para las relaciones de España con la Unión.
Ignacio de Loyola aconsejaba a los miembros de la Compañía no hacer mudanzas en tiempos de tribulaciones. Consejo que, quizás, algunos estén pensando sea apropiado para no hacer nada en materia de reforma constitucional en estos momentos. Sin embargo, tengo la impresión que el consejo de fundador de los Jesuitas no es recomendable para nosotros. Los cambios políticos siempre vienen precedidos de grandes crisis y, puesto que en estos momentos estamos en uno de ellos, o somos valientes y hacemos nosotros los cambios o serán la realidad social y política la que se encargue de hacerlo.
