Fuente: Punta Europa, Número 95, Marzo 1964, páginas 106 – 111.



NUEVOS RUMBOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN ESPAÑA


Por Juan Antonio Sagardoy



Es una realidad palpitante, en la sociedad contemporánea, la progresiva sustitución del ideal de la libertad por el ideal de la seguridad. Estamos en un siglo eminentemente social, de una creciente “tendencia a asociarse para la consecución de los objetivos que superan la capacidad y los medios de que pueden disponer los individuos aisladamente”, según frase de Juan XXIII en su Mater et Magistra. Esa línea tendencial a la asociación adquiere una particular relevancia en lo que hoy denominamos, por influencia anglosajona, Seguridad Social.

Con un sistema de Seguridad Social se pretende hacer frente y dar una solución adecuada a los distintos riegos que pesan sobre la vida del hombre, ya sea en fase de prevención, o bien en la de solución, cuando el riesgo se traduce en siniestro. En España, desde la Ley de 30 de Enero de 1900 –sobre accidentes de trabajo–, que constituye la primera norma que da lugar a un Seguro Social, hasta nuestros días, la evolución se ha significado, en términos muy simplistas, por una progresiva ampliación de la acción protectora y del ámbito subjetivo de la aplicación, así como por un sucesivo perfeccionamiento de los órganos gestores y del sistema de financiación, quedando como último rasgo significativo la acelerada “socialización”, o, mejor aún, “estatización” de la Seguridad Social.

El 28 de Diciembre de 1963, tras apasionadas polémicas públicas y discusión en Cortes, se aprueba la Ley de Bases de la Seguridad Social [A], otorgándose al Ministerio de Trabajo la facultad de elaborar el Texto articulado de la misma. La Ley de Bases corona con éxito una serie de intentos anteriores de planificación de la Seguridad Social, fallidos por causas muy complejas, estudiadas por Juan Eugenio Blanco en la Revista de Derecho del Trabajo.

En este breve comentario, como es lógico, sólo pretendemos ofrecer una somera síntesis de los puntos cardinales de la Ley, pudiendo el lector encontrar un minucioso análisis de la misma en otros lugares a los que nos remitimos [1].

Ante toda reforma cabe plantearse, de modo inmediato, dos preguntas fundamentales: si la reforma era necesaria, y en qué medida se ha mejorado la situación anterior en virtud del cambio operado. En la materia que examinamos, a la primera pregunta hay que contestar con una afirmación categórica. La reforma era necesaria, y aun cabe decir que además era urgente; y no sólo una reforma de algunos puntos, un tanto inconexa, sino una reordenación sistemática y de fondo.

Al examinar los defectos de la Seguridad Social hasta la promulgación de la Ley de Bases, y contrastarlos con las directrices de esta última, se responde ya a la segunda cuestión planteada. No se puede olvidar, sin embargo, que, si en toda Ley de Bases tiene una importancia singular su desarrollo, para la efectividad de su aplicación, en este caso la importancia adquiere más relieve por la quizá excesiva amplitud de los criterios contenidos en la Ley. Una fundada esperanza del éxito en la aplicación radica en el decidido espíritu social del equipo ministerial y, en definitiva, en la vieja doctrina jurídica de “los propios actos”.

Con esta salvedad, que, en definitiva, no es otra cosa que un compás de espera, me importa afirmar que soy de los partidarios de la Ley de Bases, que ha sido una de las más debatidas y combatidas de los últimos años, según se aprecia por el número de enmiendas puestas al Proyecto, las campañas de Prensa levantadas en pro y en contra del mismo, y la misma discusión que tuvo en muy amplios y distintos ambientes. Ha sido una Ley “popular” por su materia y por los intereses afectados. Es verdad que no todas las críticas fueron movidas por el bien común, pero sería injusto afirmar que todas fueron interesadas.

El hecho es que tenemos un texto legal aprobado en Cortes, el cual ha hecho frente a una situación caracterizada, en su aspecto negativo, por las siguientes notas:

1. Falta de una ordenación sistemática. Los distintos Seguros Sociales han sido fruto de distintas mentalidades y distintas épocas.

En consecuencia, al enfrentarnos con su estudio, la primera observación a resaltar es la desconexión que existe entre unos y otros Seguros Sociales. Las bases de cobertura, la financiación, las prestaciones, etc., para situaciones idénticas, son distintas. Así, por ejemplo, la pérdida del salario por parte del trabajador, que es una situación de necesidad protegible, se atendía en muy diversa forma por un Seguro que por otro; si la causa es la enfermedad, el accidente o el desempleo, las prestaciones son distintas en cuantía, en duración y en comienzo de disfrute.

Con lo dispuesto en la Ley se logra una consideración conjunta de los distintos riesgos, en el sentido de que lo protegido no es el riesgo específico (enfermedad, accidente, etc.), sino el genérico (falta de recursos, tener un hijo, etc.), lo cual trae como consecuencia una uniformidad de las prestaciones en cuanto a duración, cuantía, salvo diferencias muy pequeñas impuestas por la eficiencia de cada sistema.

En cuanto a la asistencia sanitaria, asimismo, se presta de modo conjunto cualesquiera que sean las causas que la determinen, proponiendo medios concretos para lograr una coordinación de los distintos entes gestores de tal prestación.

Como importante innovación se crea la incapacidad laboral transitoria, comprensiva de muy distintas situaciones, caracterizadas por el simple hecho de no poder trabajar durante cierto tiempo.

2. Falta de uniformidad en las prestaciones. La Ley, frente a la situación reformada, instaura, cono consecuencia de la consideración conjunta de los riesgos, una uniformidad realista de las prestaciones.

Digo realista porque lo que se pretende no es una uniformidad absoluta, salvo en algunos casos, sino relativa, para lograr la viabilidad del sistema. Las prestaciones son uniformes de modo absoluto en distintas prestaciones, entre las cuales resalta la prestación familiar; y son relativas en una de las más complejas como es la de vejez: se instaura un nivel mínimo uniforme, con la importante modificación de que su cuantía será proporcional a los periodos de cotización y a las bases sobre las que se haya cotizado; en un segundo nivel, las pensiones vienen incrementadas por las disponibilidades financieras de cada grupo profesional, con lo que se incrementa el espíritu mutualista.

3. Deficiencias financieras. En la actualidad, las Mutualidades Laborales tienen un creciente déficit en sus reservas, y en muchas las prestaciones a satisfacer han excedido ampliamente a los ingresos percibidos. Bien es verdad que también ha existido una inversión poco rentable de los fondos de las Mutualidades, con las inevitables consecuencias. Hace poco un Decreto dictó las normas al efecto, fijando coeficiente de liquidez y destino de las inversiones, como correctivos de la situación anterior. Con esta salvedad, los déficits se han debido a razones coyunturales, por el Plan de Estabilización, y a razones permanentes, como fueron la reducción de los tipos de cotización en el año 1956 y el incremento simultáneo de algunas prestaciones.

En la Ley se parte del principio clave de que las prestaciones a largo plazo exigen cotizaciones a lo largo de toda la vida laboral, concediéndose las pensiones en proporción a los años de cotización y a las bases sobre las que se haya cotizado durante cada año.

Por otra parte, se instaura el régimen de reparto, y no el de capitalización, con las consiguientes ventajas que de ello se derivan, aun a costa de la revisión periódica de los recursos del sistema.

En las prestaciones farmacéuticas, de graves dimensione económicas, se instaura la participación proporcional en su coste por parte del asegurado, con lo cual, aparte de sus efectos psicológicos, se logra un saneamiento financiero importante.

Se elimina, por otra parte, la dualidad de prestaciones para los mismos riesgos, que, por circunstancias históricas, existe en la actualidad, pero que no se podía mantener.

4. Órganos gestores. En la actualidad, para unos riesgos idénticos, existen dos órganos: el Instituto Nacional de Previsión, y la Mutualidad Laboral correspondiente.

Con la Ley se instaura el lógico principio de que, para cada tipo de prestación, debe existir un sólo órgano gestor, con el consiguiente ahorro de gastos de administración y ventajas para el beneficiario. Sólo se prevé la creación de un nuevo órgano para la rehabilitación, reeducación y readaptación de inválidos, materia a la cual la Ley concede una importancia especialísima.

El régimen de accidentes de trabajo se confía a entidades de tipo mutual, eliminando la competencia de las Compañías privadas de seguros que vienen operando en este campo de la Seguridad Social. Éste ha sido, sin duda, uno de los puntos de la Ley que más polémica levantó, con una oposición clara y rotunda del Sindicato Nacional del Seguro, llegando a calificarse por una Mutua de Seguros como «error insospechado el entregar a las Mutualidades Laborales la gestión del seguro de accidentes» (Ya, 22-X-1963).

Sería muy largo el extendernos aquí sobre esta materia, que además ha sido ampliamente tratada en periódicos y conferencias, especialmente en la pronunciada por el doctor De la Villa en Zaragoza, en Diciembre pasado, y de la que hicimos referencia. Baste decir que es una cuestión de principios. Al allegarse los recursos del Sistema de Seguridad Social mediante la aportación colectiva de los ciudadanos (parte de los recursos provendrán de los Presupuestos Generales del Estado), parece incompatible con una gestión que produce un lucro para economías privadas. En último término, se elimina de la Seguridad Social toda idea de lucro mercantil, aunque la Ley prevé, asimismo, una serie de medios para aminorar los perjuicios económicos y personales que la supresión de las Compañías privadas para la gestión de los accidentes puede originar para las mismas. Que con el nuevo sistema se logren mejoras es algo futurible, como en todos los proyectos humanos, pero hay que poner fundadas esperanzas en que así sea, en vista de los argumentos que han servido para dar el cambio.

Por último, hay que decir que las empresas colaboran en la gestión de prestaciones a corto plazo, mediante un autoaseguramiento en algunos riesgos.

5. Ámbito de aplicación. Biondo afirmó que la bondad de un Sistema de Seguridad Social depende de la intensidad y extensión de la protección.

El ideal, cuajado de dificultades, está en la genérica protección de toda la población, y es lo que, en línea de tendencia, se persigue en todos los países.

En nuestra Patria, desde hace unos años, la ampliación del ámbito subjetivo de la Seguridad Social es un hecho evidente. Han ingresado los representantes de comercio, los trabajadores autónomos, etc. Por otra parte, a partir del Decreto de 17 de Enero de 1963, los topes de afiliación a los Seguros Sociales Unificados de los trabajadores por cuenta ajena han sido abandonados, con lo que se logra también una notable ampliación de los sujetos asegurados en la Seguridad Social.

Por todo ello, la declaración que la Ley de Bases hace respecto a los sujetos asegurados, hoy no tiene una gran novedad después de la aparición de los textos legales de que hicimos mérito.

Sí que tiene, por el contrario, un indudable valor teórico y de proyección futura la consideración conjunta que hace de todos los regímenes de Seguridad Social. Existen un régimen general y unos regímenes especiales que afectarán a los funcionarios públicos, trabajadores del mar, del campo, socios de cooperativas de producción, servidores domésticos, estudiantes, representantes de comercio y trabajadores autónomos, haciéndose constar que el general actuará como supletorio, y que los especiales, en lo posible, han de adaptarse a las líneas generales del sistema. Habrá que tener en cuenta tales orientaciones, pues, de lo contrario, es muy posible que se pierda en buena parte el sentido de la reforma, y nos quedemos con la misma situación que la actual.

Como observación final de estas breves notas, sólo queda por decir que con la Ley de Bases se ha dado un gran paso, que además era necesario, para la reestructuración de toda la Seguridad Social española, dependiendo en muy buena parte el éxito de la reforma de la adecuada redacción del Texto articulado, que ha de plegarse, por sinceridad legislativa, a la realidad que trata de normar. Lo contrario haría de la reforma algo inoperante.







[1] Entre las varias publicaciones y conferencias referidas a la Ley de Bases de Seguridad Social, se pueden destacar las siguientes.

Han pronunciado conferencias los señores Cabello de Alba, Pérez Botija, Bayón Chacón, Alonso Olea, De la Villa Gil. Los tres primeros en Madrid y los dos últimos en Barcelona y Zaragoza, respectivamente. Algunas han sido editadas, y las que no lo han sido están pendientes de publicación.

Como publicaciones hay que destacar el número 61 de la “Revista de Política Social”, monográfico sobre la Ley, y en el que se tratan los principales puntos de la misma. Asimismo, es de próxima aparición un número extraordinario de la “Revista Iberoamericana de Seguridad Social”. El Ministerio de Trabajo ha publicado, por último, un folleto con el texto de la Ley, al que se añade en cada Base de la misma un breve comentario.

[A] Nota mía. Esta Ley también era conocida como “Plan Romeo”, por ser su principal impulsor el entonces Ministro de Trabajo Jesús Romeo Gorría.